The State is not a Business – Der Staat ist kein Unternehmen

Deutsche Version
Uli Hoeneß, the current president of Germany’s premier football club FC Bayern München, and himself the co-owner of a Bavarian sausage factory, likes to be lauded as a straight-talker. Hence, he frequently proclaims apparent truths in the public arena, and he can usually be certain that the tabloids and a large faction of socio-political commentators will commend him for his straight-talking.

So, in yesterday’s prime political talk show “Günther Jauch”, he said something that many straight-talkers before him have said, namely, that the state is a beast that ought to be starved and that the government should reduce public spending and borrowing. Quote:

“[…] The state and the economy have to learn to operate like a business – and to reduce spending. It mustn’t be the case that we still and continuously increase our [public] debt. Spending must be cut.“

Hoeneß surely isn’t the first person to suggest that the state ought to be run like a business; but given the positive feedback in parts of the German media, he is among the more influential people to make this argument in more recent times, at least in Germany.

The question I always have is why people who are capable to think for two seconds actually buy this argument, that is, that a state run like a business would be more prudent with public finances and that this would lead to balanced budgets. The argument is so ridiculous, I almost wonder why this even requires any discussing at all. But here we are – and I’m just briefly going to outline why this argument is entirely self-defeating.

My rebuttal consists of two simple arguments:

  1. The state is not a business
  2. Even if it were (or if it were run like one), it should run large deficits (probably higher than is currently the case in most countries)

The first argument is so obvious, it boggles my mind that this should require any elaboration. First of all, a business has but one principal objective, which is to make a profit. What is the objective of the state? To make a profit? What would that even be? A budget surplus? Those are two entirely different categories and it would be a ridiculous proposition to say that the state should strive to be “profitable”.

A state has many more objectives other than any possible fiscal target, be it a surplus or not; objectives like protection of the nation-state from foreign invasion, maintenance of a general social order, increasing human welfare, protection of the environment, you name it. That’s exactly why there is a political process that attempts to mitigate among these diverging interests and to define each time which of these objectives ought to have priority over the others. And keeping public finances in order is but one among a large number of desirable objectives, many of which are in competition with it.

But let’s assume, for the argument’s sake that the state ought to be run like a business regardless of competing objectives. And let’s say for the moment, for simplicity’s sake, that we define as profit for the state a surplus in public finances, which, of course, can most easily be achieved by raising taxes (which we’ll ignore here, for this is not what the argument tries to suggest) or by lowering expenditure.The implications of such a policy change are not necessarily what the likes of Mr Hoeneß might assume.

First of all, unlike any business in the world, the state sector is accountable for roughly 50% of GDP in most economies (give and take a few). Hence, if the state were to lower expenditure, it would automatically reduce GDP and consequently reduce its own tax revenue (see debates on austerity politics – a phenomenon which can currently be observed in most European economies).

To illustrate this point, suppose that Apple actually employed half of the US workforce and that its employees accounted for a significant number of Apple’s consumers. If Apple were to slash all salaries by, say, 20%, it would be foolish to assume that its sales numbers would remain stable because Apple employees would most certainly reduce their consumption of Apple products. Of course, no business in the world faces this hypothetical scenario – businesses can almost always cut costs without affecting their revenues to any noticeable extent. Yes, it’s even possible for them to cut costs and increase revenue at the same time. The state, in all circumstances, does not have that luxury; it always has to take into account that any reduction in expenditure will have adverse effects on tax revenue (which is not an argument against reductions in expenditure per se).

However, this technicality is only a minor problem which can be overcome if the state reduces expenditure by much more than its original budget deficit, that is, if only the budget cuts are large enough. And since Mr Hoeneß and all austerity fanatics in Europe have been very dexterous at ignoring the above chain of thought, one requires a stronger argument against the proposition that a state run like a business would imply that the state didn’t run a deficit, which is: most prudently run businesses and corporations run “deficits”.

Before I elaborate on this argument, let’s consider a simple question, namely “what is a deficit?” For the state, that question commonly has a simple answer: current tax revenue minus current expenditure equals the budget deficit. Yet, for a business, no equation like that exists. Surely, we can equate tax revenue with the revenue of any odd business; that’s fair enough for the argument’s sake. However, it is totally and absolutely impossible to equate state expenditures with business expenditures. Why? Because, as anybody with rudimentary accounting knowledge knows, the definitions are fundamentally different.

For any business, if it makes an investment in machinery, tools, or any other fixed asset, the money paid is not treated like an “expenditure” but like an investment. It is not deducted from the revenue sum to calculate whether current operations are profitable (yes, there’s depreciation). The state, however, doesn’t calculate this way. If the state builds a road, a university, an administrative building, or if buys military equipment, it doesn’t have to activate those positions in its balance sheet – it doesn’t even have a balance sheet – and they show up in public accounts as an expenditure right away.

Of course, one could remedy this “problem” by aligning government accounting principles and by switching to corporate accounting rules (at least, to some extent). Such a change has been suggested a number of times by a number of people. But the distinction between government expenditure and business expenditure is more than a simple technicality. It has fundamental implications if we return to the original argument of the state to be run like a business. For businesses make their investment decisions by considering the cost of capital. And, as any first semester student of corporate finance knows, the cost of borrowed capital is, in most cases, significantly lower than the cost of equity capital. And therefore, a large proportion of all investments is financed through debt.

Hence, the odd business next door may show a decent profit on its profit and loss statement (i.e. revenue is larger than operating costs), and yet get a loan from the bank to finance the refurbishment of its shop. And that, possibly, even though the business owner has enough cash in the bank to finance the refurbishment herself (all depending on the repective cost of capital for that business). This is standard business practice and should come as no surprise to anybody who’s ever been involved in an investment decision.

It is for that reason that the argument “the state should be run like a business” implies that the state should most certainly fund investments through the issuance of debt and that it actually seems entirely prudent, by that logic, that the state should run a “deficit” according to the present accounting rules. If anything, the state may well reflect whether there are “profitable” (i.e. tax revenue increasing) investments it could make by increasing expenditure and financing these investments through new debt.

In conclusion, the likes of Mr Hoeneß should be cautious what they wish for. Somebody might take their argument seriously and become a prudent business-politician, building new school and university buildings, undertaking useful infrastructure projects, start public housing projects, and the like – all financed through new government debt. What a tempting proposition.


Der Staat ist kein Unternehmen

Uli Hoeneß, der derzeitige Präsident des Fußball-Rekordmeisters Bayern München und Teilhaber einer bayerischen Wurstfabrik, mag es, wenn man ihn als Straight-Talker lobt. Daher verkündet er häufig scheinbare Wahrheiten in der Öffentlichkeit, und er kann sich in der Regel sicher sein, dass die Boulevardpresse und eine große Fraktion der sozio-politischen Kommentatoren ihn für seine „klaren Worte“ huldigen werden.

So auch wieder nach der gestrigen Ausgabe von “Günther Jauch”, in der er etwas sagte, dass schon viele Straight-Talker vor ihm gesagt haben, nämlich sinngemäß, dass der Staat ein Tier sei, das man aushungern müsse und dass die Regierung die öffentlichen Ausgaben und die Kreditaufnahme reduzieren sollten. Zitat:

„[…] der Staat und die Wirtschaft müssen endlich lernen, wie Unternehmen zu arbeiten – und die Ausgaben zu reduzieren. Es kann nicht sein, dass wir immer noch und immer mehr Schulden machen. Die Ausgaben müssen gekürzt werden.“

Hoeneß ist sicher nicht die erste Person, die vorschlägt, der Staat solle wie ein Unternehmen geführt werden, aber angesichts des weitgehend positiven Echos in den deutschen Medien gehört er zu den einflussreicheren Leute, die diesen Vorschlag erneut zur Diskussion stellen, zumindest in Deutschland.

Die Frage, die ich mir immer wieder stelle, ist, warum Menschen, die in der Lage sind, für zwei Sekunden zu denken, dieses Argument – ein unternehmerisch geführter Staat hätte keine Defizite – kaufen. Das Argument ist so lächerlich, dass sich aus meiner Sicht hierüber eine Diskussion fast verbietet. Aber gut, wo ich schonmal angefangen habe, werde ich kurz darlegen, warum dieses Argument völliger Unsinn ist.

Meine Erwiderung besteht aus zwei einfachen Argumenten:

  1. Der Staat ist kein Unternehmen
  2. Selbst wenn er wie eines geführt würde, sollte es große Haushaltsdefizite geben (wahrscheinlich größere, als es sie derzeit in den meisten Ländern gibt)

Das erste Argument ist so offensichtlich, dass man es gar nicht groß untermauern muss. Zunächst einmal hat jedes Unternehmen lediglich ein übergeordnetes Ziel, nämlich Gewinn zu erwirtschaften. Was, hingegen, ist das übergeordnete Ziel des Staates? Gewinn zu erwirtschaften? Was sollte staatlicher „Gewinn“ denn bitte sein? Ein Haushaltsüberschuss? Dies sind beides völlig verschiedene Kategorien und es wäre eine lächerliche Aussage, dem Staat als übergeordnetes Ziel, die Erwirtschaftung von „Gewinn“ vorzuschreiben.

Neben dem einen möglichen Ziel, die öffentlichen Finanzen auszugleichen oder Überschüsse zu erwirtschaften, hat der Staat nämlich zahlreiche andere mehr oder minder gleichberechtigte Ziele, wie beispielsweise den Schutz des Nationalstaates vor Invasionen, die Aufrechterhaltung einer allgemeinen gesellschaftlichen Ordnung, die Förderung menschlichen Wohlergehens, den Schutz der Umwelt, und viele andere. Das ist genau der Grund, warum es einen politischen Prozess gibt, der versucht, unter diesen divergierenden Interessen einen Ausgleich zu finden, indem immer wieder neu eruiert wird, welches dieser Ziele zum jeweiligen Zeitpunkt Vorrang haben sollte. Der Ausgleich der öffentlichen Haushalte ist eben nur ein mögliches Ziel unter vielen, von denen sich eine große Anzahl von wünschenswerten Zielen zudem noch mit diesem einen Ziel in Konkurrenz befinden.

Aber nehmen wir für den Moment an, um des Argumentes willen, dass der Staat wie ein Unternehmen geführt werden sollte und einen „Gewinn“ erwirtschaften muss, unabhängig von konkurrierenden Zielen. Der Einfachheit halber definieren wir als „Gewinn“ einen Überschuss in den öffentlichen Haushalten, was natürlich am einfachsten durch eine Erhöhung der Steuern (welche wir hier außen vor lassen) oder durch eine Reduktion der Ausgaben erreicht werden kann.Die Implikationen einer solchen Politik sind allerdings nicht unbedingt das, was Herr Hoeneß und seinesgleichen erwarten würden.

Im Gegensatz zu allen Unternehmen in der Welt, ist der staatliche Sektor in den meisten Volkswirtschaften verantwortlich für rund 50% des BIP (plus-minus je nach Land). Daher ist es eine logische Folge, dass wenn immer der Staat seine Ausgaben reduziert, sich automatisch auch das BIP reduziert, was wiederum zu geringeren Steuereinnahmen führt (Stichwort Austeritätspolitik – ein Phänomen, das derzeit in den meisten europäischen Volkswirtschaften beobachtet werden kann).

Als Vergleich mag man sich vielleicht vorstellen, die Firma Apple würde die Hälfte aller Arbeitnehmer in den USA beschäftigen, welche wiederum einen signifikanten Anteil der Apple-Kunden stellen würden. Würde Apple in diesem Beispiel alle Gehälter um, sagen wir, 20% reduzieren (d.h. die Ausgaben senken), wäre es töricht anzunehmen, dass die Absatzzahlen davon unberührt blieben, da Apple-Mitarbeiter sicherlich ihren Konsum von Apple-Produkten verringern würden. Natürlich trifft ein solch hypothetisches Szenario auf kein Unternehmen in der Welt zu – Unternehmen können fast immer die Kosten senken, ohne dass dies eine spürbare Auswirkung auf ihren Umsatz hätte. Ja, es ist sogar möglich, dass sie Kosten senken und gleichzeitig den Umsatz steigern.Der Staat, wiederum, hat diesen  Luxus nicht. Er muss immer berücksichtigen, dass eine Reduzierung der Ausgaben negative Auswirkungen auf die Steuereinnahmen hat (was kein Argument gegen Ausgabenkürzungen per se ist).

Allerdings ist dies, wie Austeritätsbefürworter wissen, lediglich ein kleines technisches Problem, das überwunden werden kann, wenn die Reduzierung der Ausgaben einfach groß genug ist, d.h. mindestens deutlich größer, als das ursprüngliche Defizit, welches es abzubauen gilt. Und da Herr Hoeneß und alle Sparmaßnahmen-Fanatiker in Europa sehr geschickt darin sind, den obigen Gedankengang komplett zu ignorieren, braucht es noch ein besseres Argument gegen die Behauptung, dass ein Staat, der wie ein Unternehmen geführt würde, kein Haushaltsdefizit ausweisen würde.  Das Argument ist eigentlich ganz einfach und lautet: die meisten gut geführten Unternehmen und Konzerne weisen “Defizite” aus.

Stellt sich zunächst einmal die Frage, “Was genau ist ein Defizit?” Für den Staat lässt sich diese Frage recht leicht beantworten: Aktuelle Steuereinnahmen minus laufende Ausgaben entspricht dem Haushaltsdefizit. Doch für ein Unternehmen gibt es diese Gleichung so nicht. Sicherlich können wir der Argumentation zuliebe die staatlichen Steuereinnahmen mit dem Umsatz eines x-beliebigen Unternehmens gleichsetzen. Allerdings ist es ganz und gar unmöglich die Ausgaben des Staates mit den Ausgaben eines Unternehmens gleichzusetzen. Warum? Weil sich die Definitionen dieser beiden Kategorien grundlegend voneinander unterscheiden, wie jeder Mensch mit rudimentärem Buchhaltungskentnissen weiß.

Jedes Unternehmen, welches eine Investition in Maschinen, Werkzeuge, oder sonstiges Anlagevermögen tätigt, verbucht das bezahlte Geld nunmal eben nicht als Betriebsausgabe, sondern als Investition. Und als solche ist diese Ausgabe nicht Gewinnwirksam, d.h. sie schmälert den Gewinn nicht und hat keine Auswirkung darauf, ob die Geschäftstätigkeit insgesamt profitabel ist (ja, es gibt noch Abschreibungen). Der Staat funktioniert aber nunmal nicht auf diese Weise. Wenn der Staat eine Straße, eine Universität oder ein Verwaltungsgebäude baut, oder wenn er militärische Ausrüstung kauft, kann der Staat diese Positionen nicht in seiner Bilanz aktivieren und als Investition verbuchen – ja, der Staat hat noch nicht mal eine Bilanz. All diese Investitionen werden unmittelbar als Ausgabe aus dem Staatshaushalt wirksam.

Natürlich könnte man dieses “Problem” durch die Angleichung Rechnungslegungsgrundsätze der Regierung an die betriebliche Buchführung (zumindest teilweise) beheben. Vorschläge in diese Richtung wurden bereits von vielen Menschen gemacht. Aber die Unterscheidung zwischen öffentlichen Ausgaben und Ausgaben der Unternehmen ist mehr als eine rein technische Formsache. Sie hat fundamentale Auswirkungen, wenn wir zu der ursprünglichen Argumentation, der Staat sei wie ein Unternehmen zu führen, zurückkehren. Denn Unternehmen treffen ihre Investitionsentscheidungen unter Berücksichtigung der Kapitalkosten. Und, wie jeder BWL Erstsemester weiß, sind die Kosten für Fremdkapital in den meisten Fällen deutlich geringer als die Kosten des Eigenkapitals. Und deshalb wird ein Großteil aller Unternehmensinvestitionen nunmal auch durch Fremdkapital, vulgo Schulden, finanziert.

So kann es sein, dass das Geschäft nebenan einen ansehnlichen Gewinn erwirtschaftet (d.h. der Umsatz ist größer als die Betriebskosten), und die Inhaberin einen Kredit von der Bank aufnimmt, um die Sanierung der Fassade ihres Geschäfts zu finanzieren. Und dass, obwohl sie möglicherweise genug Geld auf der Bank hätte, um die Sanierung selbst zu finanzieren (abhängig von den jeweiligen Kapitalkosten für dieses Geschäft). Dies ist gängige unternehmerische Praxis und sollte keine Überraschung für jeden sein, der mal an einer unternehmerischen Investitionsentscheidung beteiligt gewesen ist.

Es ist aus diesem Grund, dass das Argument “Der Staat sollte wie ein Unternehmen geführt werden” durchaus bedeutet, dass der Staat schuldenfinanzierte Investitionen tätigen sollte und dass es nach dieser Logik durchaus sinnvoll ist, dass der Staat ein “Defizit” ausweist. Wenn überhaupt, dann sollte der Staat häufiger darüber nachdenken, in welchen Fällen es “profitabel” (d.h. steuereinnahmenerhöhend) wäre, schuldenfinanzierte Investitionen zu tätigen.

Vielleicht sollten Uli Hoeneß und seinesgleichen vorsichtig sein, was sie sich wünschen. Jemand könnte ihr Argument ernst nehmen und als ordentlicher Unternehmer-Politiker neue Schulen und Universitäten bauen, sinnvolle Infrastrukturprojekte vorantreiben, öffentliche Wohnprojekte initiieren, und vieles mehr – alles finanziert durch neue Staatsschulden. Was für eine verlockende Vorstellung.

 

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